Problemi zakonodavnih propusta u ustavnosudskoj praksi

Ustavni sud Republike Hrvatske dobio je upitnik za XIV kongres Konferencije europskih ustavnih sudova. Na temu Problematika pravne praznine u pravnoj teoriji. Odgovor na 32 stranice sastavili su naši pravni znanstvenici i stručnjaci, pod brojem SuP-MS-2/2008 Ustavnog suda Republike Hrvatske. Stajališta naših znanstvenika temelje se na opće prihvaćenim teorijama o pravnim prazninama. Navode da ne postoji sveobuhvatnost pravnog sustava, jer se prema postojećem pozitivnom pravu nikad ne mogu riješiti svi slučajevi. Uvijek će postojati slučajevi koji se ne mogu podvesti pod svoju normu, jer je zakonodavac takav slučaj previdio (nije predvidio da će se pojaviti) ili ga je propustio (zaboravio) riješiti. Praznine u pravu mogu nastati i zbog šutnje zakonodavca, a nije niti isključeno, da zakonodavac namjerno ne regulira neko pitanje prepuštajući praksi da ovo riješi. Problem osobitosti praznina u javnom i privatnom pravu, kao i pozitivne i negativne posljedice pravnih praznina nisu razmatrane u hrvatskoj pravnoj teoriji.

Ustav Republike Hrvatske izričito ne zabranjuje pravne praznine, kao ni Ustavni zakon o Ustavnom sudu RH-e. Prvenstvena zadaća Ustavnog suda je nadzor nad ustavnošću zakona. Može ocijeniti neustavnom neku zakonsku odredbu zbog pravne praznine pri regulaciji dotičnog odnosa koja , primjerice, dovodi do nejednakosti odnosno diskriminira određenu skupinu. Ustavni sud je možda međuvlast koja nadzire zakonodavnu, izvršnu i sudbenu vlast u nadležnostima utvrđenim samim ustavom. Prema članku 128. Ustava Republike Hrvatske Ustavni sud prati ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti te o uočenim pojavama neustavnosti i nezakonitosti izvješćuje Hrvatski sabor. Prema navodima Ustavnog suda u svom odgovoru na upit Odluke Ustavnog suda RH-e nisu zakonodavne, već ih zakonodavac prema svojoj volji i odluci treba ozakoniti. Kompletan odgovor naših pravnih stručnjaka, na složeno pitanje o pravnim prazninama čitatelj može naći na web stranici Ustavnog suda.

(Zanimljiva je izjava ustavnog stručnjaka prof.dr. Zvonimira Lauca u Večernjem listu od 28.8.2004. Izjavio je: «Prvi put u Hrvatskoj Ustav je primijenjen izravno. Vlada se pozvala na članak 107. Ustava, prema kojem Vlada obavlja izvršnu vlast u zemlji i prema tom članku je srušila obilježja Budaku i Francetiću. Kod te odluke se vlada nije pozvala niti na članak 39. Ustava, već na preambulu Ustava. Prof. dr. Lauc kaže kako je izravna primjena Ustava posve u redu i u skladu s europskim trendovima. Takav postupak Vlade valja pozdraviti. To je iskorak u načinu razmišljanja koji prihvaća cijela Europa. Ustav više nije, kao nekad, mrtvo slovo na papiru, deklaracija- ukras na zidu, nakon koje tek treba donijeti zakone. To je prošlost. Prema današnjem načinu razmišljanja, ustavne odredbe mogu se izravno primjenjivati i nije nužno da budu operacionalizirane.» U ovom slučaju nitko nije, bar meni nije poznato, postavio pitanje ustavnosti odluke Vlade, jesu li ti spomenici prema članku 39. Ustava stvarno pozivali na rat, uporabu nasilja ili nacionalnu mržnju. Možemo li u dogledno vrijeme očekivati da se moraju ukloniti obilježja ubijenima poslije 1945. god. ili poginulim braniteljima, jer ta obilježja uzrujavaju ili vrijeđaju neku manjinu? Ovisi li baš sve samo o političkim potrebama izvršnih vlasti?)

Iz odgovora pravnih stručnjaka navela sam samo mali dio sadržaja, kako bi mogla naznačiti posljedice tih praznina u Zakonu o najmu stanova. Pravne praznine imaju negativne posljedice na sudske sporove koji se vode zbog stambenih odnosa između najmodavca i najmoprimca. Zbog pravnih praznina u Zakonu o najmu stanova vodi se veliki broj sudskih sporova u kojima obje strane ovise o sudskoj praksi, koja je često dogovorena s izvršnom vlašću ili ovise o prosudbi i smjelosti suca da donese samostalnu odluku.

Zakon o najmu stanova NN 91/96 sadrži odredbe koje su upitne. N.pr. pravo vlasnika na davanje otkaza zaštićenom najmoprimcu, ukoliko je stan potreban njemu ili članu obitelji, nije jednako za sve vlasnike – ovisi o starosti vlasnika i je li primatelj socijalne pomoći, ugovore o najmu stanova su u mnogim slučajevima, umjesto vlasnika, sa stanarom sklapali Općinski sudovi bez uvida u stanje stana, u Zakon o najmu stanova nije prenesen članak 124. Zakona o stambenim odnosima, već je osiguranje zamjenskog stana preneseno na teret vlasnika itd.

Ustavni sud je svojom Odlukom, objavljenom u NN 48/98, ukinuo odredbe članka 21.stavak 2. i članka 40. stavak 2. Zakona o najmu stanova. Zakonodavac do danas nije ozakonio tu odluku. Pravna praznina po tom pitanju traje već 10 godina. Odluku Ustavnog suda iz 1998. u praksi nitko ne poštuje. Pravna praznina u Zakonu o najmu stanova je poslužila gradovima i JLS-e rasprodaju skoro cijelog svog stambenog fonda. Rasprodaja stanova je umanjila mogućnost osiguravanja zamjenskih stanova zaštićenim najmoprimcima u privatnim stanovima.

Prema članku 67. stavki 2. Ustavnog zakona, Ustavni sud može na prijedlog podnositelja ustavne tužbe odgoditi izvršenje do donošenje odluke, ako bi izvršenje prouzročilo podnositelju tužbe štetu koja bi se teško mogla popraviti, a odgoda nije protivna javnom interesu niti bi se odgodom nanijela nekome veća šteta, pa je na toj osnovi Ustavni sud i odgodio izvršenje ovrhe iseljenja zaštićenog najmoprimca – rješ.broj U-III-135/2003.

U svom odgovoru na upit pravni stručnjaci navode ovaj slučaj odgode kao i svoje izvješće U-X/2191/2007 upućeno Hrvatskom saboru jer je postojeća normativna situacija s ustavnopravnog stajališta neprihvatljiva i nedopustiva jer ne rješava problem u cijelosti i na jednak način za sve glede primjene Zakona o najmu stanova. Prema svemu navedenom je ozakonjenje Odluke Ustavnog suda veoma važno i hitno jer da nije važno ne bi ga pravni stručnjaci spominjali u 2008. godini jer pravna praznina nastala zbog neažurnosti zakonodavca stvara probleme.

Tko ima korist od nedorečenosti zakona? Iz kojeg razloga i raznim izlikama ministrica ne predloži Zakon o izmjeni i dopuni Zakona o najmu stanova? Hoće li netko zatražiti informaciju po kojoj zakonskoj ili ustavnoj regulativi država kupuje stanove u gradovima izvan područja posebne državne skrbi, za srpske izbjeglice, za bivše nositelje stanarskih prava, koja su 1996.ukinuta, na teret državnog proračuna bez obveznog natječaja ? Agencija APN kod kupnje ne primjenjuje odredbe Zakona o javnoj nabavi a nije niti poznato za koga se stanovi kupuju jer se sve radi izvan dosega javnosti. Valjda su za takove odluke isto krive pravne praznine? U kojim slučajevima su odluke Ustavnog suda za izvršnu i zakonodavnu vlast uopće mjerodavne da se po njima i postupi u jednom razumnom vremenu? Zbog čega se građane ostavlja u nekom lažnom uvjerenju da će se sve riješiti kada uđemo u EU-u ? Služi li to prikupljanju glasova na referendumu za ulazak u EU-u? Hoće li ga uopće biti?

Napomena: Pravna stečevina Europske zajednice ne regulira materiju najma stanova već je pravno uređivanje pitanja prava vlasništva i s time u vezi pitanja najma stanova u nadležnosti država članica. Države članice EU-e autonomno, prema svojim posebnostima i potrebama reguliraju zakonodavstvo vezano za pitanje najma.

Možemo samo zamisliti koji broj zamolbi su uputili Europskoj komisiji fizičke osobe, udruge i ostali, u kojima su naveli probleme povrata nekretnina oduzetih za vrijeme komunističke vladavine pa i povrata posjeda na nekretninama. Europska komisija tu ne može direktno pomoći. Kod svake prilike njezini predstavnici samo navode loš rad sudstva i korupciju. Lošem radu sudstva su dijelom krive i pravne praznine. Zakonodavac to ne riješava jer ima valjda druge probleme kao n.pr. zaštiti vlasnike koji su stekli ogromne nekretnine kroz pretvorbu i privatizaciju.

Mira Ivanišević

{mxc}