Razgraničenje Republike Hrvatske i Talijanske Republike bez većega političkoga i medijskoga odjeka

Važna pitanja ne rješavaju se bukom i razmetanjem, već tiho, strpljivim radom, znanjem i diplomatskom vještinom, u pravom trenutku. U starih Grka, pravi čas ili prava prigoda koju čovjek mora znati iskoristiti, personificirana je u liku Kairosa. Među sačuvanim antičkim spomenicima s Kairosovim likom ističe se reljef u trogirskom benediktinskom samostanu sv. Nikole, rađen, vjerojatno u I. st., prema Lizipovu izvorniku. A dobar primjer te stare mudrosti - da se važna pitanja ne rješavaju bukom i razmetanjem, jest Ugovor između Hrvatske i Talijanske Republike o razgraničenju isključivih gospodarskih pojaseva, koji su 24. svibnja 2022. u Rimu potpisali hrvatski i talijanski ministar vanjskih poslova, Gordan Grlić Radman i Luigi Di Maio, ratificiran u Hrvatskom saboru 14. ožujka 2024., a s obzirom  na to da ga je talijanska strana već prije ratificirala, ispunjeni su svi uvjeti za njegovo stupanje na snagu od 15. travnja 2024.

Ugovorom se sporazumno utvrđuje crta razgraničenja isključivih gospodarskih pojaseva između Republike Hrvatske i Talijanske Republike, te utvrđuje konačno razgraničenje između dviju država na Jadranu, u skladu s međunarodnim pravom. Po značenju taj ugovor, kojim je istodobno cjelovito riješeno pitanje razgraničenja s Talijanskom Republikom, objektivno stoji uz bok ulasku Hrvatske u eurozonu i Schengenski prostor. Ovdje ističemo zasluge hrvatske diplomacije jer ima onih koji misle da je taj ugovor o razgraničenju gospodarskih pojaseva pao kao mana s neba, budući da je Talijanska Republika bila zainteresirana urediti razgraničenje svojega isključivoga gospodarskoga pojasa prema trećim državama u Sredozemnom moru, pa je dosljednom primjenom Konvencije o pravu mora u Jadranu, zapravo osigurala startne pozicije za svoje mnogo važnije ugovore i dogovore.

O tom se važnom državnom postignuću ni približno nije govorilo ni pisalo kao o ulasku u eurozonu i Schengen, 1. siječnja 2023.,što je Europski parlament odobrio 5. srpnja 2022., nakon što su hrvatski i talijanski ministar potpisali Ugovor o razgraničenju isključivih gospodarskih pojaseva.

Rješavanjem graničnih pitanja s Talijanskom Republikom, politički i gospodarski važnim partnerom Republike Hrvatske, stvoren je temelj za još čvršću suradnju s Talijanskom Republikom, a Hrvatska se pokazala kao država koja zna i može na miran način, bilateralnim pregovorima, u dobroj vjeri i u skladu s međunarodnim pravom, sa susjedom uređivati svoju granicu, što bi trebalo otvoriti prostor za rješavanje graničnih pitanja i s drugim susjednim državama.

Isključivi gospodarski pojas proširio suverena prava Hrvatske na više od 23.000 četvornih kilometara

Neporecivo je u doktrini i u praksi da obalna država, kako napominje Vladimir Ibler u knjizi Međunarodno pravo mora i Hrvatska (BARBAT, Zagreb, 2001.), u isključivom gospodarskom pojasu ne stječe teritorijalnu suverenost, već „suverena prava i jurisdikciju“, koja uzeta zajedno i ostvarivana u dnevno praktičnom životu, zaista nisu daleko od „pune suverenosti“. Pod suverenim pravima i jurisdikcijom Republike Hrvatske površina obuhvaćena isključivim gospodarskim pojasom u Jadranskom moru, po izračunima, iznosi 23.870 četvornih kilometara. Usporedbe radi, to područje veće je od Republike Slovenije. Kopnena površina Republike Hrvatske iznosi 56.594, a površina njezina obalnoga mora 31.067 četvornih kilometara.

Odlukom o proglašenju isključivoga gospodarskoga pojasa Republike Hrvatske u Jadranskom moru, 2021. te donošenjem Zakon o potvrđivanju Ugovora između Hrvatske i Talijanske Republike o razgraničenju isključivih gospodarskih pojaseva, u Hrvatskom saboru, 14. ožujka 2024., zatvoreno je jedno pitanje za koje se zauzimala hrvatska pravna znanost i prije osamostaljenja Republike Hrvatske te se vodile rasprave u javnom i političkom životu puna tri desetljeća, otkako je Hrvatska postala suverena i neovisna država. Ovime je ostvarena težnja mnogih hrvatskih stručnjaka i domoljuba (među njima treba se sjetiti Tonćija Tadića) koji su znali kakav potencijal takav pojas na moru Hrvatskoj donosi.

Akademik Ibler u navedenoj knjizi razlikovao je imati pravo od oportunosti. Glede prava na proglašenje isključivoga gospodarskoga pojasa hrvatska doktrina međunarodnoga prava odlučno je poricala svaku razumnu mogućnost da Republika Hrvatska kao obalna država kojoj zemljopisne činjenice omogućuju proglašenje isključivoga gospodarskoga pojasa to pravo ne bi imala. „Jedno je pravo, a drugo je oportunost; prvo je pravno pitanje, a drugo je političko pitanje“, isticao je Ibler, tvrdeći kako je drugo pitanje je li razumno, korisno i politički oportuno (u određenom trenutku) dotično pravo ostvariti.

Prikaz IGP-a

 Ulazak u NATO i EU, omogućili Hrvatskoj drukčije pregovaračke pozicije

Hrvatski pravni stručnjaci proglašenje isključivoga gospodarskoga pojasa zagovarali su prije više od trideset godina, ali posebno intenzivno nakon mirne reintegracije hrvatskoga Podunavlja u državno-pravni okvir Hrvatske.Pregovori o ulasku Hrvatske u EU dodatno su zaoštrili pitanje proglašenja isključivoga gospodarskoga pojasa. No ulazak Hrvatske u NATO i EU omogućio je drukčije hrvatske pregovaračke pozicije. Jer, često imati na nešto pravo ne znači i njegovo automatsko ostvarenje. Ipak, put Hrvatske do proglašenja isključivoga gospodarskoga pojasa i njegove pune primjene u skladu s Konvencijom UN o pravu mora nije bio bez zaprjeka.

Kako bi se ublažila oštrica očekivanih prigovora naših susjeda, koji su svaki iz svojega razloga teško prihvaćali širenje suverenih prava i jurisdikcije Hrvatske na Jadranu, prvo se krenulo u proglašenje Zaštićenoga ekološko-ribolovnoga pojasa (ZERP-a), u okviru kojega su bili obuhvaćeni svi bitni sadržaji isključivoga gospodarskoga pojasa (osim prava izgradnje umjetnih otoka i korištenje snage vjetra i morskih struja za proizvodnju energije), na tragu jedinih pojaseva mora koje su u to doba bile proglasile države članice Europske unije u Sredozemlju; španjolskoga ribolovnoga i francuskoga ekološkoga pojasa.

Odlukom Hrvatskoga sabora iz 2003. proglašen je ZERP uz naznaku da će se pravni režim ZERP-a početi primjenjivati u roku od 12 mjeseci od njegove uspostave, kako bi se susjednim državama dala prigoda prilagoditi novomu režimu u tom dijelu Jadrana i moguće sklopiti ugovore o ribarenju Hrvatske sa zainteresiranim trećima u skladu s Konvencijom o pravu mora. Kako se do isteka roka nisu bila uredila navedena pitanja, Hrvatski je sabor 2004. donio novu odluku kojom je odredio da se pravni režimZERP-a ne će primjenjivati u odnosu na članice EU do sklapanja ugovora o partnerstvu u ribarstvu između Republike Hrvatske i EU. Kad je postalo jasno da ne će doći do sklapanja tog ugovora s EU (koji EU sklapa s trećim državama koje svoju budućnost ne vide u EU),Hrvatski je sabor 2006. donio odluku o početku primjene i u odnosu na države članice EU, da bi zatim 2008. donio svoju četvrtu odluku o ZERP-u, odlučivši da se ZERP ne će primjenjivati u odnosu na države članice EU „dok se o tome ne postigne dogovor u europskom duhu“.

Ulaskom Republike Hrvatske u Europsku uniju (1. srpnja 2013.) ZERP se de facto počeo primjenjivati u svom ribolovnom dijelu u odnosu na države članice, budući da je Europska komisija taj dio hrvatskoga mora uključila u ribolovno more Europske unije, jednako kao i svaki drugi isključivi gospodarski ili ribolovni pojas države članice u kojem se primjenjuje zajednička ribarstvena politika Europske unije. Za razliku od ribolovnoga, ekološki dio ZERP-a i dalje se nije primjenjivao u odnosu na države članice EU, slijedom odluke Hrvatskoga sabora iz 2008.

I upravo je stoga bila od posebnoga značenja odluka Hrvatskoga sabora o proglašenju isključivoga gospodarskoga pojasa iz 2021. godine, kojim se pravni režim tog pojasa počeo primjenjivati u cijelom svojem opsegu (i za umjetne otoke i za iskorištavanje energije vjetra i mora) i u odnosu na sve države svijeta, uključujući ne samo ribolovni nego i ekološki aspekt u odnosu na države članice EU. Time su se suverena prava i jurisdikcija Republike Hrvatske počela primjenjivati u svoj punini i u odnosu na sve države svijeta, u skladu s Konvencijom UN-a o pravu mora.

Pregovori o važnim državnim pitanjima često se vode tiho, kao noću kad se ide u ribolov pa se vesla ne vadeći vesla iz mora. U javnosti se u vrijeme pregovora o razgraničenju, koji su započeli usporedno s donošenjem oduke o proglašenju isključivoga gospodarskoga pojasa Republike Hrvatske u Hrvatskom saboru, nije čula ni jedna riječ, nije ispaljen ni jedan „svijetleći“ metak, no zato su postignuta dobra rješenja, što treba zahvaliti jednako hrvatskoj i talijanskoj diplomaciji. Postignuti dogovor mogao bi biti nova stranica u hrvatsko-talijanskim odnosima kakva i dolikuje dvjema državama koje su članice EU i NATO saveza. To je ta vrijednost do koje se došlo na tragu euroatlantskih integracija.

Diplomatsko sučeljavanje argumenata

Do znatnoga postignuća u svezi s isključivim gospodarskim pojasom i konačnoga razgraničenja nije bilo lako doći.

Vrijedi podsjetiti da je proglašenje ZERP-a, iako se nije primjenjivao u odnosu na države članice EU-a, „uzburkalo vode“ u Italiji jer je njegova privremena vanjska granica slijedila crtu hrvatskoga epikontinentalnoga pojasa na morskom dnu i podzemlju u Jadranu. Talijanska strana takvim privremenim rješenjem nije bila zadovoljna te je u dva navrata, povodom proglašenja ZERP-a kao i nakon notifikacije koordinata njegovih vanjskih granica glavnomu tajniku UN-a uputila sa svoje strane dvije prosvjedne note (2004. i 2006.) u kojima se uz ino navelo da Hrvatska ne može računati da će crta razgraničenja epikontinentalnoga pojasa (iz Sporazuma iz 1968.) biti i konačna crta razgraničenja naših isključivih gospodarskih pojaseva, tvrdeći da talijanski ribari imaju neka „povijesna ribolovna prava“ u Jadranu te da je Italija (od Sporazuma iz 1968.) promijenila svoje polazne crte te da su to okolnosti koje će se trebati uzeti u obzir jednom kad se ugovorno bude rješavala crta razgraničenja isključivih gospodarskih pojaseva između Hrvatske i Italije. Pa i kad je Hrvatski sabor 2021. donio Odluku o proglašenju isključivoga gospodarskoga pojasa Talijanska Republika podsjetila je na svoje ranije prigovore i argumente ali ovaj put nije poslala notu glavnomu tajniku UN-a, već je uputila bilateralno pismo hrvatskomu ministru vanjskih poslova uoči početka bilateralnih razgovora o razgraničenju.

Konvencija o pravu mora UN iz 1982. vrlo slično uređuje razgraničenje epikontinentalnoga pojasa (članak 83.) i isključivih gospodarskih pojaseva (članak 74.) te određuje da države trebaju dogovoriti razgraničenje svakoga od tih pojaseva sporazumno kako bi postigle pravično rješenje (uzimajući u obzir relevantne okolnosti). Zamislivo je da postoje različite relevantne okolnosti za razgraničenje morskoga dna i podzemlja od razgraničenja stupa vode iz isključivoga gospodarskoga pojasa, koje bi onda mogle dovesti i do različitih crta razgraničenja tih pojaseva (kao što je dijelom slučaj između Australije i Indonezije kao i Australije i Papue Nove Gvineje). Ovdje je važno napomenuti da među hrvatskim stručnjacima za međunarodno pravo nikada nije postojao prijepor, složna su bili mišljenja da bi crta razgraničenja isključivih gospodarskih pojaseva između Hrvatske i Italije trebala slijediti crtu razgraničenja epikontinentalnoga pojasa u Jadranu. Takva jedinstvena crta razgraničenja na Jadranu nije samo u hrvatskom interesu već su takva rješenja pravilo koje se i inače (uz poneku iznimku) podržava u međunarodnopravnoj teoriji i praksi.

Tri važna stručna sastanka u Rimu i Zagrebu

Tijekom 2021. i 2022. održana su tri stručna sastanka izaslanstava, dva u Rimu, jedan u Zagrebu, a zatim se sam tekst ugovora usuglašavao diplomatskim putem. Razgovore je bez vremenskoga pritiska, stručno i diskretno, vodila hrvatska diplomatska službu, koja je okupila stručnjake za različite aspekte međunarodnoga prava, s katedre za međunarodno pravo zagrebačkoga pravnoga fakulteta i stručnjake iz Ministarstva vanjskih i europskih poslova, kao i hidrografe iz Hrvatskoga hidrografskoga instituta.

Tijekom razgovora, kako se doznaje, talijanski predstavnici pokušali su „progurati“ dva međunarodna ugovora (veljača, 2021.). Jedan o razgraničenju isključivih gospodarskih pojaseva koji bi po prvom talijanskom prijedlogu išao na štetu Hrvatske – crtu bi pomaknuli bliže hrvatskoj obali, zato što je prema mišljenju talijanske strane trebalo uzeti u obzir izmijenjene polazne crte Italije (nakon Sporazuma iz 1968.) za izračun teritorijalnoga mora, te drugi ugovor kojim bi se uredilo „povijesno pravo“ na ribolov talijanskih ribara u hrvatskom području mora (oko Palagruže).

Takav pristup nije mogao biti prihvaćen od hrvatske strane. Talijanskoj strani objašnjeno je da ako bi se kao relevantne okolnosti uzimale nove polazne crte, tada bi i Hrvatska mogla promijeniti svoje polazne crte, „pomaknuti“ crte i onda nastaviti pregovore oko razgraničenja isključivih gospodarskih pojaseva s Italijom. To bi pregovore ne samo u bitnome produljilo već bi i ishod bio neizvjestan jer bi tada i Hrvatska mogla tražiti da se crta pomakne više prema talijanskoj obali.Argumenti o ribarenju koje su podastrli talijanski stručnjaci također nisu mogli biti prihvaćeni. Naime, analizom historiografijskih i međunarodnopravnih fakata hrvatska strana objasnila je da od vremena uspostave Italije, zatim nakon Prvoga te Drugoga svjetskoga rata Italija nije imala „povijesnih ribolovnih prava“ u Jadranu, već je pitanje ribarenja uvijek bilo uređivano međunarodnim ugovorima koji su sklapani na određeno vrijeme i uz naknadu. Posljednji su u doba bivše države s Italijom bili sklapani sukcesivni ugovori o ribarenju (od 1949. pa do 1973.) i posljednji takav ugovor iz 1973. istekao je davne 1980. Od tada se takva ugovorna ribolovna prava više nisu obnavljala, a Hrvatsku se ta pitanja stoga ni na koji način više ne tiču.

Nakon razmjene argumentacije u nekoliko krugova, shvaćeno je da se može postići dogovor samo ako se prihvati razgraničenje po crti razgraničenja epikontinentalnoga pojasa (Ugovor iz 1968. i sporazum iz 2005.), te da ono u konačnici predstavlja optimalno rješenje za obje strane u skladu s međunarodnim pravom.

Ključan sastanak bio je u studenom 2021. u Rimu, kada su stručna izaslanstva još jednom razmijenila sve argumente. Tada su talijanski predstavnici potvrdili kako radi „kompromisa i dogovora“ mogu prihvatiti da crta razgraničenja isključivoga gospodarskoga pojasa bude crta epikontinentalnoga pojasa. U skladu s tada postignutim dogovorom potpisana je i Izjava o zajedničkoj zaštiti morskih resursa kojom obje strane potvrđuju zajednički interes održanja ekološke održivosti u Jadranskom moru. Na tragu hrvatske inicijative već prije je bio dogovoren zaštićeni režim od ribarenja u području Jabučke kotline, koje je mrjestilište niza morskih vrsta, i koji je nakon nekoliko privremenih, vremenski ograničenih, dogovora postignutih u okviru Opće komisije za ribarstvo u Sredozemlju, sada postao trajan režim zaštite Jabučke kotline.

U odnosima između Republike Hrvatske i Talijanske Republike, kad je o razgraničenju riječ, bitni su Osimski sporazumi, jugoslavensko-talijanski državni ugovori potpisani 1975. u Osimu, od kojih jedan utvrđuje crtu razgraničenja danas teritorijalnih mora Republike Hrvatske i Talijanske Republike, kao i Sporazum o razgraničenju epikontinentalnoga pojasa iz 1968., koji je precizno utvrđen 2005.

Ugovorom o razgraničenju gospodarskih pojaseva iz 2022., koji je kao ishodišnu točku razgraničenja uzeo polaznu točku T-5 iz Ugovora iz Osima u sjevernom Jadranu i koji kao zadnju točku kroz koju dalje prolazi crta razgraničenja navodi točku 42. iz Sporazuma iz 1968/2005. u južnom Jadranu, na trajni se način uređuje i zaokružuje pitanje razgraničenja između Republike Hrvatske i Talijanske Republike.

Hrvatska i Italija sada imaju dogovorenu jedinstvenu crtu razgraničenja kojom su na kvalitetan način podijelile Jadran u prostoru između svojih obala i stvorile temelj za još snažniju suradnju na Jadranu i oko njega. Sasvim sigurno profesoru Ibleru bilo bi drago vidjeti ovakav „školski“ primjer međunarodnoga ugovora postignutoga u skladu sa svim pravilima pregovora i međunarodnoga prava.

Trideset godina čekalo se proglašenje isključivoga gospodarskoga pojasa

* Prvim Pomorskim zakonikom RH, proglašenim 2. veljače 1994., reguliran je institut gospodarskoga pojasa, ali je njegovo proglašenje tim zakonom stavljeno u nadležnost Hrvatskoga sabora, čime je proglašenje tog pojasa ostavljeno za neki kasniji trenutak.

* Konvencija o pravu mora UN-a iz 1982. stupila je na snagu 16. studenoga 1994. Hrvatska je položila odgovarajuću notifikaciju o sukcesiji kod glavnoga tajnika UN-a 5. travnja 1995. i vezana je Konvencijom od njezina stupanja na snagu.

* Hrvatski je sabor 3. listopada 2003. (NN br.157/03) donio Odluku o proširenju jurisdikcije Republike Hrvatske na Jadranskom moru. Time se proglasio dio sadržaja isključivoga gospodarskoga pojasa koji su Hrvatskoj pripadali po Konvenciji o pravu mora iz 1982., i uspostavljen je Zaštićeni ekološko-ribolovni pojas Republike Hrvatske (ZERP). Tom je odlukom primjena pravnoga režima odgođena na 12 mjeseci,da bi se kasnijim odlukama Hrvatskoga sabora primjena na države članice odgodila do sklapanja ugovora o partnerstvu u ribarstvu (NN br. 77/04.), zatim odredilo da će se početi primjenjivati najkasnije od 1. siječnja 2008. (NN br. 138/06), i onda posljednjom odlukom odgodila njegova primjena u odnosu na države članice do postizanja dogovora u EU duhu (NN br.31/08). Ulaskom RH u EU počeo se primjenjivati ribolovni režim i na EU kao dio zajedničke ribarstvene politike EU.

* Hrvatski je sabor 5. veljače 2021. donio Odluku o proglašenju isključivoga gospodarskoga pojasa Republike Hrvatske u Jadranskom moru te istodobno stavio izvan snage Odluku o proširenju jurisdikcije Republike Hrvatske na Jadranskom moru (ZERP), sa svim njezinim izmjenama. Pravni režim isključivoga gospodarskoga pojasa primjenjuje se sada erga omnes, i u odnosu na države članice EU.

* Deseti je saziv Hrvatskoga sabora na posljednjoj sjednici, 14. ožujka, jednoglasno (130 zastupnika) prihvatio Zakon o potvrđivanju Ugovora između Hrvatske i Italije o razgraničenju isključivih gospodarskih pojaseva. Rasprava o prijedlogu toga Zakona provedena je 12. ožujka.

* Zastupnički dom i Senat Talijanske Republike ratificirali su Ugovor o razgraničenju gospodarskih pojaseva između Talijanske Republike i Republike Hrvatske, 4. i 9. svibnja 2023., a Zakon koji sadrži ratifikaciju i izvršenje Ugovora objavljen je u talijanskim službenim novinama, 5. lipnja 2023.

* Predsjednik Republike Hrvatske Zoran Milanović 18. ožujka 2024. proglasio je Zakon o potvrđivanju Ugovora između Republike Hrvatske i Talijanske Republike o razgraničenju isključivih gospodarskih pojaseva, koji je Hrvatski sabor donio na sjednici 14. ožujka 2024. (NN-MU 3/2024.).

* Nakon razmjena nota u svezi s okončanjem potrebnih unutarnjih postupaka u Talijanskoj Republici i u Republici Hrvatskoj, Ugovor je stupio na snagu 15. travnja 2024. godine.

Marko Curać